1901年1月29日，尚在西安流亡的清廷颁布上谕，宣布朝廷欲变法强国。要求天下臣工上书直言，对各类国策提出改革建议。

世有万古不易之常经，无一成不变之治法 … 各就现在情形，参酌中西政要，举凡朝章国故、吏治民生、学校科举、军政财政，当因当革、当省当并，或取诸人、或求诸已 … 各举所知、各抒所见 ……

“庚子国变”的惨烈损失以及皇朝面对诸强的孱弱无力，既让举国上下革新图强的意愿空前高涨，也迫使朝廷拿出了比“洋务运动、维新变法”更大的决心。同时洋人对守旧主战王公大臣的报复（处死、革职156名高级官员），也在事实上为这轮变法清除不少阻力。

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因此1902年1月光绪和慈禧回銮后正式开始的“庚子新政”，其力度和深度不仅是满清最大，在两千多年的皇朝史中也是排在第一。

其一，废除科举。

这不单单是取消一项已延续千年的考试模式，因为官员的选拔、升迁早已严重依赖科举成绩，废除科举意味着皇朝必须对朝堂的基础 -- “官制”，做出大刀阔斧的调整。

其二，建立近代教育体系。

在县设立小学和高等小学，类似现在的小学、初中（学制七年）。府设置中学，招收优秀高小毕业生，类现今高中（学制三年）。在省设立各类高等学校，类现今中高职院校，学制三年。毕业学生中成绩优异者可入仕，格外优异者可入京师大学堂继续深造。

各级学校均不再主修儒家经史，以政治、法律、文学、天文、算术、农业、工艺、商务、医术等近代学科代之。

除此之外，朝廷鼓励出洋留学。不仅可以获取朝廷和地方官府的留学资助，学成归国者朝廷还会授予官身待遇（学士给予进士出身、博士给予翰林出身）。

其三，重建皇朝的军事体系。

朝廷设立军咨处和陆军部，以北洋新军为基础和模板重建陆军。原计划十年新编陆军三十六镇（总计五十万人），因时间和经费的限制，1911年亡国时仅编组二十五镇共十七万。

为了降低在武器装备上对列强的依赖，清廷也在洋务运动的基础上大力发展自己的军工产业。到1910年在汉阳、上海、广州设立三大兵工厂，实现了中小口径火炮、弹药、来福枪、机枪等常规装备的自给自足。

其四，不再秉承以农为本，大力鼓励工商。

实际上清廷在“洋务运动”时，就感受到了鼓励工商的好处。工商的兴起让一个走向没落的皇朝，一反常态的岁入大增。甲午战争时，清廷的岁入已较乾隆朝翻了一倍，达到8800万两。

而这一轮加大改革后（主要是放宽经营许可上的限制），原本应被庚子赔款搞破产的清廷，岁入继续暴涨，至1911年岁入已超3亿两。

其五，重建法律体系。

除了将传统律法向西方列强修订、靠拢外，也开始推行陪审、律师制度。首次明令禁止刑讯，需知数千年来杀威棒不但被认为是天经地义，很多时候还是律法要求的。

受教育改革以及《辛丑条约》第十款 -- “永禁或设、或入与诸国仇敌之会，违者皆斩”的影响，西方哲学逻辑、政治制度、民权意识等以不可阻挡之势在皇朝上下传播。被全新思想观念开阔了视野的民众，进而将这轮革新推向了深水区 – 变革皇帝集权制度改为君主立宪制。

清廷最初并不拒绝对皇朝的根本做变革，只是在犹豫是采用更为专制的沙俄模式，还是对皇权约束多一些的日本模式。1904年日、俄双方用战争替清廷做出了选择。战败的沙皇尼古拉二世自己都做出了让步，放弃一些权利并允许成立“国家杜马”。

同时一个突发事件，也让清廷进一步下定了推行“君主立宪”的决心。

1905年9月，朝廷指派镇国公载泽、户部侍郎戴鸿慈、湖南巡抚端方、军机大臣徐世昌、农工商部左丞绍英出使西方诸国考察宪政。24日出发的当天，五大臣在正阳门火车站被革命党人吴樾自杀袭击，绍英重伤、载泽和徐世昌轻伤。

这次袭击虽然让清廷的考察计划暂停，但也让朝廷意识到革命党意图阻扰“立宪”，是因为推行宪政会缓解国内矛盾、削弱革命力量。

10月26日新的五人团分两路开始出国考察宪政，次年7月归国的五大臣（载泽、戴鸿慈、端方、尚其亨、李盛铎）一致认为“君主立宪利于君、利于民”。慈禧最终被五大臣说服，于1906年8月27日要求军机大臣、北洋大臣、政务大臣、大学士等枢臣集会研究立宪考察报告。

经两天讨论众臣最终达成一致，“同意立宪”。不过在操作方式上分成了“从速立宪”和“稳步推进”两派。

1906年9月1日清廷发布上谕宣布立宪，学界、商界、报界无不开会庆祝、张灯结彩。慈禧、光绪乃至朝廷的声望也达到了顶峰，然而朝廷很快又把自己给送回了谷底。

宣布立宪后的第一步就是制定相关预备计划和细则，而预备立宪的第一步则是改革官制 - 新的政府如何分配权力。

袁世凯主张削弱满族亲贵的权力，取消军机处并裁撤一些衙门，成立责任内阁等等。而铁良则反对建立责任内阁，并要求削减督抚权力，将各省军权回收至陆军部等等。争论的焦点在于是否实行“责任内阁制”。

支持者认为不直接参与日常政务，既可以让皇帝集中精力规划把握重大国策，也可以让皇帝处于不犯错的正确地位，更利于皇帝维护威权。反对者则认为军机处是皇帝秘书，其本质是执行皇帝旨意。责任内阁则是代皇帝行使皇权，实则是在限制、侵犯皇权。

这种争执很快就突破了制度本身。

以袁为代表的责任内阁派，开始攻击反对派故意干扰新政。以铁良为首的反对派则反击袁世凯等人居心叵测，意图借责任内阁结党专权，并煽动立宪派欲裁撤的部司人员找慈禧哭闹 ……

慈禧彼时曾对身边人诉苦：“我如此为难，真不如跳湖而死。”

《忘山庐日记》孙宝瑄

最终经多方考虑后，慈禧放弃了“责任内阁”。但是消除了分歧的朝廷又折腾出了更大的问题 – “满汉之争”。

11月6日朝廷公布官制改革方案，保留军机处不设责任内阁。除此之外，宗人府、钦天监、内务府等满人所掌管的部门全部保留。废除原部院尚书满汉各一人旧例，新成立的十一个中央部院共设十三名尚书。其中满人七名、蒙古一名、汉人五名。

看着差距不多，但是却让众多汉族官员心理失落或者失衡。更严重的是打击了广大汉族士绅的热情，让他们觉得朝廷在用事实向他们证明革命党的宣讲。

汉族人数远多于满族，但官员则满人占多数，尤其是重要官职，几乎都是满人，这种不平等都不能破除，如果今后立宪选举议员，汉人将占绝对优势，清政府能容忍吗？清政府不会真立宪。

《清太后之宪政谈》宋教仁

就这样原本对清廷大好的局面，迅速向革命党方面倾斜。部分头脑比较清醒的大臣（如张之洞、袁世凯）奏请朝廷加快立宪，以抵消革命派高涨的声势。

1908年8月27日，清廷效仿日本模式颁布《钦定宪法大纲》。虽然同意成立议会，但是一切事务的最终决定权仍在皇帝，对皇权唯一的限制是“臣民如果没有违法，不能加以逮捕、监禁、处罚。臣民的财产和居所，无故不能侵扰。”

除此之外，朝廷颁布了《九年预备立宪逐年推行筹备事宜清单》。 实事求是的说，九年立宪并不长。日本明治维新，花了22年才召开国会。英国搞君主立宪，前后折腾了半个世纪。

但当时的情况是，皇朝上下对朝廷是不是真心立宪已经疑虑重重，也没人注重并宣传过他国立宪的困难和问题，对于变革大多数人的态度是“只争朝夕”。弄个九年，让很多人愈发怀疑朝廷的诚意。

1908年11月慈禧和光绪相继离世，1909年1月摄政王载沣又将立宪派主力袁世凯逐出朝堂。这让皇朝上下对朝廷还会不会真心立宪的顾虑更重，于是当年各省选出谘议局（地方议会预备机构）后，迅速爆发了全国性的“速开国会”请愿活动。

1909年和1910年，各省谘议局共发动三次大规模请愿活动。载沣虽然肯定了各省的爱国热忱，但以强开国会、徒增纷扰为由予以拒绝。1910年10月，十六省督抚也加入了请愿，载沣才不得不做出妥协将九年立宪改为五年。

12月关外三省学界发起了第四此请愿活动，这次激怒了载沣。12月24日，朝廷宣布严禁学生干预国政，如果有人胆敢违抗，各省督抚有权自行处置，予以弹压，查拿严办。

此后，请愿活动烟消云散，不是大家被吓住了，而是清廷的一个骚操作，让民众彻底放弃了朝廷。

1911年5月8日，清廷依照立宪计划表颁布了《内阁官制》与第一届内阁的名单。具体职位和人名这里不赘述了，人员族裔组成为：皇族7人、满族2人、汉族4人。

不论载沣是如何考虑的，此时谁还敢说革命党人说得不是真的。连朝廷立宪的铁杆梁启超都说，“今后绝不会出现宣统五年这四个字连成一词”以及“诚能并力以推翻此恶政府而改造一良政府，则一切可迎刃而解”。

所以武昌一声枪响后，全国揭竿而起，一个庞大的皇朝还未做出像样的挣扎就迅速完蛋了。